招标采购是建设全国统一大市场的关键领域

2022年4月，中共中央、国务院公开发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），要求加快建设全国统一大市场。招标采购在建设全国统一大市场中发挥着哪些作用？是业内人士所关注的话题。

市场经济运行的基础是市场竞争，只有通过竞争，才能形成价格，从而反映出市场供给与需求的状况以及社会资源稀缺的程度，进一步引导资源实现优化配置。只有通过竞争，才能激发市场主体的活力和创造力，形成价廉物美的产品和服务，使有限的资源发挥出最大的配置效率和经济效益。

加快建设全国统一大市场有利于促进国内国际双循环新发展格局。“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”已成为提升我国经济发展水平的战略抉择以及塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。改革开放四十多年来，我国高度重视国际市场对出口贸易的影响，出口在拉动我国经济增长中发挥着非常重要的作用。近年来，疫情等不利外部因素冲击重塑全球产业链，深刻影响着我国经济发展。一是面对新的经济增长点受阻，我国以超大规模市场优势、最完整的供应链和全球最大的单一消费市场为基础，支撑国内大循环发展，避免内循环动力不足，抵抗外部不利因素干扰，走出一条自我发展之路，必须加快建设全国统一大市场；二是面对国际复杂市场环境，通过持续推进“放管服”改革、优化营商环境，打破地方保护和市场壁垒，搞好政商关系，减少国内市场“内耗”，统一步调一致对外参与国际循环，以市场的逻辑维护国际市场经济秩序，应对世界经济霸权、单边主义等破坏国际市场经济秩序的不利因素干扰，应加快建设全国统一大市场。

招标采购是贯彻落实“建设全国统一大市场”要求的关键领域

有为政府既要解决市场失灵，更要解决政府失灵

在市场有效配置资源的同时，也会出现过度配置的极端情形。由于不完全竞争、外部性存在、公共产品、信息不完全等原因都会导致市场失灵。市场失灵需要政府适度、有效地进行调节。政府调节相当于“看得见之手”在发挥作用，政府对市场的调节是一把“双刃剑”，一方面可以解决市场失灵的问题，另一方面又面临着政府失灵的困扰，政府借助于法律和行政权力，运用强制手段直接干预市场经济活动，限制市场的活力和自主创造力。例如，政府调节市场经济运行带来一个突出的问题就是寻租现象，寻租活动非但不能增进社会财富，还会白白地消耗社会资源，出现市场垄断，在行政管理工作中出现“红顶中介”，在招标采购中出现暗箱操作、串通招标投标、权力寻租等违法违规行为。因此，“更好发挥政府作用”就显得格外重要，推进“放管服”改革、优化营商环境和全面落实公平竞争审查制度就是政府自身管住“看得见的手”的重要举措。

2020年7月，为加快推进反垄断统一执法，保护市场公平竞争，市场监管总局印发了《关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为进一步优化营商环境的通知》，明确要重点查处滥用行政权力限定或变相限定交易的行为，滥用行政权力妨碍商品和要素自由流通的行为，政府采购和招投标领域滥用行政权力的行为，其他影响营商环境的滥用行政权力问题。要求强化事前审查，将公平竞争审查与滥用行政权力排除、限制竞争执法有机结合起来，形成合力。充分发挥有效市场与有为政府作用，双轮驱动行稳致远，促进招标采购市场领域健康发展。

招标投标领域专项整治

2019年8月，国家发展改革委办公厅等八部门印发《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号）。整治范围为各地区、各部门现行涉及工程项目招投标的部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件及其他政策文件，以及没有体现到制度文件中的实践做法。整治内容则包括消除招投标过程中对不同所有制企业设置的各类不合理限制和壁垒，共列举了18个重点整治问题。

2020年9月22日，国家发展改革委办公厅和市场监管总局办公厅两部门联合印发《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规〔2020〕727号），提出规范招标投标过程中四个方面的要求，即对企业经营资质资格的审查标准、持续深化招标投标领域“放管服”改革、落实“证照分离”改革要求做好企业登记工作、形成各部门共同维护招标投标市场公平竞争的工作合力。

2021年2月，国家发展改革委等十一部门联合印发《关于建立健全招标投标领域优化营商环境长效机制的通知》（发改法规〔2021〕240号），其中明确三点要求。一是规范制度规则制定，严格落实《优化营商环境条例》，开展公平竞争审查、合法性审核，听取市场主体、行业协会商会意见，公开征求意见不少于30日。没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得设定证明事项，不得干预市场主体正常生产经营活动。二是加大制度规则清理整合，应减尽减、能统则统，避免边清边增，各区县一律不再保留或新制定。省、市汇总在省级公共资源交易平台、招标投标公共服务平台和省级行政监督部门网站专栏公布目录及全文（或网址链接），动态更新，方便市场主体查阅；未列入目录的，一律不得作为行政监管依据。三是推行“双随机一公开”监管模式，畅通异议、投诉渠道（兜底受理投诉），开通营商环境问题线索征集栏目。

政府采购领域专项整治

2019年7月30日，财政部印发《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号），提出建立公平竞争审查制度，对涉及市场主体的政府采购制度办法实施公平竞争审查。针对实务中较为普遍，亟待重点清理和纠正，列举10条重点清理范围，全面清理妨碍公平竞争的规定和做法。在加强执行管理方面，一是简化程序，降低交易成本，可以通过互联网查询的信息不得要求供应商提供，能够在线提供的材料不得要求供应商同时提供纸质材料，各类声明函、承诺函不得要求供应商再提供有关部门出具的相关证明文件。二是减轻负担，保障合法权益，实现电子化采购的，应当向供应商免费提供电子采购文件，进一步规范保证金的收取与退还，及时支付采购资金，完善对供应商的利益损害赔偿和补偿机制。在提升透明度方面，一是试点推进采购意向公开，意向公开包括主要采购项目、采购内容及需求概况，预算金额、预计采购时间等。二是完善救济制度，针对存在程序复杂时间漫长的弊端，建立与“互联网+政府采购”相适应的快速裁决通道。

2021年1月，财政部办公厅印发《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》（财办库〔2021〕14号），其中明确三点要求。一是明确清理范围，除小额零星采购适用的协议供货、定点采购外，对于限额标准以上或集中采购目录以内的，通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库等供应商库必须清理。二是明确清理工作安排，各地财政部门要组织采购人开展全面自查和清理，坚决取缔各类政府采购备选库、名录库、资格库；各地财政部门要根据采购人自查和清理情况，重点选取财务审计以及资产评估服务等方面的采购项目开展核查；建立长效机制，对于确需多家供应商承担的采购项目，要合理设置采购项目包，通过竞争择优，将相应采购业务明确到具体供应商。对于符合条件的项目可采用政府采购框架协议方式采购。三是明确工作要求，强化组织领导，接受社会监督，各省级财政部门要汇总本地区政府采购备选库、名录库、资格库清理情况，报送财政部。

典型案例

2021年11月19日，《国家发展改革委关于建立违背市场准入负面清单案例归集和通报制度的通知》（发改体改〔2021〕1670号），通报了18起违背市场准入负面清单的典型案例。其中，涉及招投标活动有4起案例，分别是安徽省怀远县变相要求企业在当地设立分(子)公司、广东省普宁市教育局违规设置校服采购市场准入门槛、甘肃省三地区违规设市场准入壁垒、上海市临港片区管委会设立招标代理“名录库”。

2022年4月9日，《国家发展改革委办公厅关于2021年第四季度违背市场准入负面清单典型案例的通报》（发改办体改〔2022〕400号），其中部分案例涉及招标采购领域，如安徽省马鞍山市有关部门违规设置矿业权出让前置资格审查条件限制民营企业发展；天津市河西区、东丽区落实《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》有关规定不到位；大连市甘井子区在工程建设项目设计方案审查、施工图审查等环节，存在“体外循环”现象，仅设计方案线下审查就需要1至3个月；广州市国资委通过行政手段干预招投标领域市场行为，阳光采购平台将招投标监管和交易功能混在一起、不对外公布对接标准、要求企业不再新建采购平台、同等条件下优先选用市属国企系统内企业作为供应商等做法，违背了《电子招标投标办法》《公平竞争审查制度实施细则》《市场准入负面清单》等有关规定，涉嫌行政干预企业招投标自主权和企业自主经营权。

总之，《优化营商环境条例》第二章“市场主体保护”第十三条规定，招标投标和政府采购应当依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。《公平竞争审查制度实施细则》第三章“审查标准”第十三条市场准入和退出标准规定，任何单位和个人不得设定或者变相设定法律、行政法规或者国务院规定以外的市场准入障碍。建设全国统一大市场，就是在更大的市场范围和更加统一的制度规则下，实现有限资源的最优配置，使资源发挥更大的效率和效益。